Die Gründe für die Spaltung in der EU über Wiederaufbaufonds

Am 22. Juli hat der Europäische Rat eine historische Einigung über die Einführung eines Konjunkturprogramms für die Volkswirtschaften der Union im Wert von 750.000 Millionen Euro erzielt, um die wirtschaftliche Erholung zu erleichtern und die Erhöhung der öffentlichen Gesundheitsausgaben zu finanzieren.

Obwohl die Nachricht von der öffentlichen Meinung gut aufgenommen wurde, enthält die erzielte Einigung auch einige kontroverse Aspekte, die auch in Zukunft zu heftigen Kontroversen führen werden.

Grundsätzlich werden die Mittel für Projekte zur Reduzierung des CO2-Ausstoßes und zur Digitalisierung der Wirtschaft sowie zur Finanzierung von Gesundheitskosten verwendet. Auf diese Weise soll ein nachhaltiger Weg der wirtschaftlichen Erholung gefördert und ein Zusammenbruch der öffentlichen Finanzen in den am stärksten betroffenen Ländern vermieden werden. Die Meinungsverschiedenheiten innerhalb der Europäischen Union über die konkreten Bedingungen für die Umsetzung des Plans haben jedoch eine Einigung erzwungen, die nicht allen Ambitionen gerecht wird und erst nach langwierigen Verhandlungen in Brüssel erfolgt.

Zikaden und Ameisen

Zunächst ist zu bedenken, dass die Debatte um die europäischen Sanierungsfonds nicht über ihre bereits vor Monaten entschiedene Existenz geführt hat. Im Gegenteil, es ging um die Höhe dieser Mittel, deren Konditionalität und welcher Anteil davon als nicht rückzahlbare Zuschüsse oder langfristige Darlehen gewährt werden soll. Es geht also nicht um europäische Solidarität, sondern um Haushaltsdisziplin und wirtschaftliche Stabilität.

In dieser Debatte finden wir zwei sehr gut differenzierte Ländergruppen: zum einen die sogenannten "sparsamen" (Holland, Österreich, Schweden, Finnland und Dänemark), d Europäische Union und daher am stärksten betroffen. Es sei darauf hingewiesen, dass diese Länder aufgrund ihrer Größe und ihres Einkommensniveaus Nettozahler zu den neuen europäischen Fonds wären, das heißt, sie würden mehr beitragen, als sie im Gegenzug erhalten könnten.

Auf der anderen Seite stehen die am stärksten von der Krise betroffenen Volkswirtschaften Spanien und Italien (in geringerem Maße auch Griechenland, Portugal und Frankreich). Beide sind stark vom Tourismus und Gastgewerbe abhängig und ziehen frühere Probleme der Staatsverschuldung und chronischer Defizite in die Länge. Sie forderten vom Rest der Europäischen Union größere Anstrengungen zur Rettung ihrer Volkswirtschaften. Diese beiden Länder würden am meisten von der Verteilung der Hilfe profitieren, die sich auf rund 140.000 bzw. 209.000 Millionen Euro belaufen könnte.

Die sparsamen Länder, die "Ameisen" Europas

Spanien bräuchte zum gegenwärtigen Zeitpunkt 39 Jahre, um auf ein stabiles Niveau zu kommen, Griechenland 258 und Italien 628

Aus der Sicht der "sparsamen" Länder hat die gegenwärtige Situation eine große Ähnlichkeit mit der Fabel von der Heuschrecke und der Ameise. Die erste Kategorie entspräche natürlich den Defizitländern, die seit 2014, als die Wirtschaftslage günstiger war, nicht in der Lage waren, ihr Defizit und ihre Staatsverschuldung anzupassen. Die Ameisen wären die Länder, die die Jahre des Wirtschaftswachstums nutzten, um ihre öffentlichen Konten auszugleichen, auch wenn sie auf bessere öffentliche Dienstleistungen verzichten mussten, aber dank dessen sind sie jetzt in einer viel stärkeren Position.

Der Schlüssel zum Dilemma ist der fiskalische Spielraum, den diese Ländergruppen beschlossen haben. Das heißt, die Fähigkeit, Kredite aufzunehmen für den Fall, dass in der Zukunft eine weitere Krise eintreten könnte (wie es endlich passiert ist). Hätten die „Ameisenländer“ einerseits genug gespart, um sich ohne Abstriche bei ihrer Zahlungsfähigkeit wieder verschulden zu können, hätten die „Heuschrecken“-Länder den jahrelangen Wirtschaftsboom genutzt, um ihren Konsolidierungskurs zu lockern.

Spanien könnte ein Beispiel dafür sein: Seit 2015 hat es seine Staatsausgaben jedes Jahr erhöht und konnte trotz eines beneidenswerten Wachstums (zeitweise über 3%) keinen Überschuss erzielen. Im Jahr 2019 hat sie ihr Defizit gegenüber dem Vorjahr sogar erstmals seit 2012 erhöht.

Die obere Grafik kann uns helfen, diese Argumentation zu visualisieren. Wie wir sehen, lässt sich die Europäische Union im Hinblick auf die Tragfähigkeit des Haushalts ganz klar in drei große Gruppen einteilen: Länder, deren Schuldenstand 60 % des BIP (empfohlenes Niveau) nicht überstiegen hat, Länder, die es bereits geschafft haben, sie darunter zu senken diesen Betrag und diejenigen, die dies noch tun müssen. Mit Ausnahme Österreichs finden wir in den ersten beiden Kategorien die „sparsamen“ Länder, was ein deutlicher Indikator für ihre Haushaltsdisziplin und ihr Engagement für die langfristige Stabilität der öffentlichen Finanzen ist. Unter ihnen ragen die Niederlande heraus, die es geschafft haben, die 60 %-Marke in nur 2 Jahren zu durchbrechen und in 5 Jahren ihre Schulden um 19 % des BIP zu reduzieren.

Das entgegengesetzte Extrem finden wir in Spanien, das seine Verschuldung um etwas mehr als 1% des BIP jährlich reduziert hat und es nicht weniger als 39 Jahre dauern würde, um auf ein stabiles Niveau zurückzukehren. Noch besorgniserregender sind die Zahlen, wenn wir Länder einbeziehen, die externe Finanzhilfe erhalten haben oder über diese verhandeln, wie Portugal (23 Jahre), Griechenland (258) und Italien (628). Der französische Fall ist direkt nicht einzuschätzen, da es das einzige EU-Land ist, das seine relative Verschuldung im Zeitraum 2014-2019 erhöht hat.

Es ist wichtig zu bedenken, dass der Anstieg der Schulden aufgrund der Coronavirus-Krise in diesen Schätzungen nicht enthalten ist, sodass wir mit noch höheren Zahlen rechnen müssen. Auf jeden Fall mag es angesichts der Daten klar erscheinen, dass die Länder, die jetzt europäische Hilfen beantragen, tatsächlich den Preis dafür zahlen, dass sie die Jahre des Wirtschaftswachstums nicht zum Bilanzausgleich genutzt haben. Das wären also Länder, die in Krisenjahren über eine enorme Kreditfazilität verfügen, aber in Wachstumsphasen einen großen Widerstand gegen eine Entschuldung zeigen.

Der Solidaritätsaufruf der "Zikaden"

Der Standpunkt dieser Länder ist jedoch radikal anders, da sie die europäischen Fonds als einen wesentlichen Pfeiler der wirtschaftlichen Konvergenz betrachten, auf der das eigene politische Projekt der Europäischen Union basiert. Nach Ansicht der Regierungen von Italien und Spanien besteht die wahre Gefahr für Europa darin, zwei seiner größten Volkswirtschaften (die dritte bzw. die vierte) bankrott zu machen und die Krise im Rest des Kontinents zu vertiefen.

Andererseits geht die Position der Länder, die am meisten von europäischen Mitteln profitieren, weit über einen spezifischen Mechanismus der finanziellen Unterstützung hinaus. In diesem Sinne zielt der Diskurs darauf ab, Vermögensumverteilungssysteme zu konsolidieren, die denen auf nationaler Ebene ähnlich sind, aber auf die europäische Ebene ausgeweitet werden. Mit anderen Worten, wenn reiche Bürger innerhalb eines Landes mehr Steuern zahlen, um Einkommen und Dienstleistungen an die Armen zu transferieren, sollte es logisch sein, dass die Länder mit dem höchsten Pro-Kopf-Einkommen auch einen Teil ihres Vermögens an die ärmeren weitergeben.

Verhandlungen und Moral Hazard

Sparsame Länder konnten nicht akzeptieren, was sie als Erpressung empfanden, aber sie konnten auch nicht zwei der größten Volkswirtschaften der Europäischen Union in Konkurs gehen lassen.

Das ist keine einfache Frage, aber Spieltheorie und Analyse von Verhandlungstechniken können hier Licht ins Dunkel bringen. Erstens ist klar, dass „sparsame“ Länder ein klares moralisches Risiko in der Gewährung bedingungsloser Hilfe sehen. Ähnlich wie bei den Großbanken in der Krise von 2008 könnten Italien und Spanien auf ihren Status als zu groß um zu scheitern (zu groß um zu fallen). Mit anderen Worten, die Tatsache, dass sie scheitern, würde eine noch größere Rezession in ganz Europa auslösen. Auf diese Weise würden Holland, Österreich, Dänemark, Schweden oder Finnland nachgeben, einfach weil sie es sich nicht leisten konnten, dass es keine Art von Abkommen gab.

Das mit Moral Hazard verbundene Problem besteht darin, dass ein solches Zugeständnis eigentlich eine Belohnung für fiskalische Verantwortungslosigkeit wäre und daher Anreize für eine Wiederholung dieser Situationen in der Zukunft setzen könnte. Die begünstigten Länder würden in ihrer Disziplinlosigkeit bestätigt und würden andere ermutigen, dasselbe zu tun, während die rettenden Länder erkennen könnten, dass ihre Opfer umsonst waren, seit sie in den Taschen der Südeuropäer gelandet sind. Mit anderen Worten, es wäre Erpressung, die bald zu einem permanenten Teufelskreis werden würde.

Wenn jedoch die Tatsache, dass sie zu groß sind, um zu fallen, ein Argument für Italien und Spanien gewesen sein könnte, gibt es auch einen Faktor, der die Bilanz ausgleicht: die Zeit. Denken wir daran, dass diese Länder die Mittel in erster Linie benötigen und daher auch am stärksten von einer möglichen Verzögerung der Verhandlungen betroffen gewesen wären. Da ihnen alternative Finanzierungsquellen fehlen (der Großteil ihrer Staatsschulden muss von der Europäischen Zentralbank gekauft werden, um nachhaltige Zinsen zu zahlen), konnten sie es sich auch nicht leisten, keine Einigung zu erzielen.

Der in Brüssel erzielte Konsens entspricht daher einem kollaborativen Spielszenario, dh einer Situation, in der alle Spieler ihr jeweiliges Ergebnis durch die Zusammenarbeit mit anderen maximieren. Auf diese Weise hätte jedes Land mehr davon profitieren können, ein Abkommen zu unterzeichnen, in dem es Zugeständnisse machen musste, als dass es überhaupt nichts vereinbart hätte.

Dies erklärt den Umstand, dass die "sparsamen" Länder auf einige ihrer ursprünglichen Forderungen, wie das Vetorecht bei den Ausgabenplänen der Empfängerländer, verzichteten und diese wiederum einräumten, dass der Anteil der Direktbeihilfen reduziert wurde und die Konditionalität von die Mittel zur Vorlage von Haushaltskonsolidierungsplänen.

Am Ende werden die 750.000 als Direkttransfers (390.000) und langfristige Kredite (360.000) gewährt und nach Kriterien wie Bevölkerung, BIP und Arbeitslosenquote auf die Länder verteilt. Der Erhalt dieser Mittel unterliegt jedoch Haushaltsanpassungsverpflichtungen, die von den anderen EU-Staaten genehmigt werden müssen, und die Empfehlungen der Europäischen Kommission sind verbindlich. Mit dieser Vereinbarung beschließt Europa, stark auf einen Konjunkturplan zu setzen, um aus der Krise herauszukommen, und beschließt einen Pakt, der darauf abzielt, seine tiefen inneren Spaltungen zu überwinden.